ISAW读者会第五期实录:在援助方与受援国政府间建立互信

 2016-04-15 中非观察网 

【讨论书籍】Aid Effectiveness in Africa: Developing Trust Between Donors and Governments

 

主持人

Aaron Hsu:目前在杜克大学攻读国际发展政策专业硕士,曾于2014至2015期间修习本书作者PhyllisPomerantz所开设之"The Politics of International Aid and Development"及"Governance and Development"等课程。

 

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李博伦:曾在孟加拉国参加小额信贷扶贫与社会企业的调研,在肯尼亚参与艾滋预防和干预的非营利组织工作,在柬埔寨从事公共健康方面的研究,现为杜克大学研究生。此外,作为中国青年代表参与联合国等机构在秘鲁、斯里兰卡、墨西哥等国的多项交流,足迹到达以亚非拉为主的四十余国家。2015年和来自亚洲十余国的朋友创办亚太青年领袖合作网络,2016年成为联合国不同文明论坛中国青年的唯一受邀者。

 

分享内容:

很荣幸有机会和朋友们交流.如果有朋友读过此书,会发现这本书选取了一个比较具体的角度-官方援助的提供者(作者在非洲工作时代表世界银行)和接受援助的非洲政府之间的关系(信赖)来阐释援助有效性的这一话题。这本书并不是严格意义上的学术著作,更多地则是作者对自己职业经验的一个总结。我想从这本书阐述的主要观点出发,和朋友们探讨下发展援助的有效性这一话题。

 

【作者简介】 

Phyllis Pomerantz, 现任教于美国杜克大学国际发展中心,讲授国际援助、减贫、发展中国家治理等方面的课程。1979年作为经济与农村发展专员加入世界银行拉丁美洲与加勒比区域办公室,1989-92年任世界银行巴西农业项目主任,1992-94年任南美基础设施项目主任,1994-2000年先后任世界银行驻赞比亚与莫桑比克国家代表,2001-05年任世界银行总部Chief Learning Officer。任职世行期间,同时兼任约翰霍普金斯大学SAIS客座教授。这本”Aid Effectiveness in Africa:Developing Trust Between Donors and Governments"出版于2004年12月。

 

【背景介绍】

 

1. “失效”的援助?

杭蔚已经在之前的一期专门提到过“Dead Aid",并有十分精彩的评论。借此机会先recap:”DeadAid"的作者以一个非洲本地人的视角提出援助使得非洲经济倒退,滋生腐败、利益冲突、贫困率升高,并侵蚀人的主观能动性。杭蔚也提到了另一位作者William Easterly在其名为《白人的负担:为何西方援助他国的努力为害甚多而增益甚少》中直言善意的同情为穷人带来的益处微乎其微以及David K.Leonard的观点“国际社会对非洲的经济援助和技术支持存在着功能性缺陷”。

 

类似的担忧或批评我也听说过不少,比如几周前在哈佛商学院举办的一个非洲论坛上,也有非洲学者对传统的发展援助提出了尖锐的批评,并认为援助从根本上就不是解决贫困问题的有效途径。

  

2. 世界银行对非援助的主要历史阶段和减贫思路

因为本书作者代表世界,所以这里也简要介绍下世行过去几十年来发展援助的主要项目尝试。”援助“是比较笼统的概念,但具体援助的形式确是很丰富的,有很多归类的依据,这里主要介绍下以不同的援助项目。

 

在过去几十年里,以世界银行为代表的国际多边开发机构在非洲进行了很多发展援助项目的尝试,力图依靠这些努力完成减贫的目标。其中比较具有代表性的包括:

1960年代-大型基础设施建设(infrastructuredevelopment)

1970年代-综合农业发展(integratedagricultural development)

1980年代-结构调整(structural adjustment)

1990年代-医疗系统改革(healthsector reform)、有条件转移支付(conditional cash transfer)、小额信贷(microfinance)、社会基金(social fund)

2000年以后-PRSP(PovertyReduction Strategy Paper),千村计划(Millennium VillageProject)等

 

这些项目对于减贫起到了一定的积极作用,可是也遇到了很多问题。比如基础设施项目帮助了一部分人,却并没有让最贫穷的民众受益。结构调整在很多国家重创了经济,很多人的状况变得更差。小额信贷项目的实际影响因地而异。但是总体来说,这些项目的实施是基于学习先前经验基础上的,所以到后来的PRSP、有条件转移支付等项目的实施情况已经明显好于最开始简单粗暴的扶贫。到了现在国际多边开发机构也在回过头来看当初的基础设施建设和农业发展战略,并重新把这些项目提上日程,但与此同时又弥补过去的不足,注重更多的环境、经济、社会效益,也增加了很多新的元素,比如公私合作(PPP)等。

 

【援助的有效性: 援助方与被援助方之间的信任】 

回到这本书的主题,Phyllis在本书中对援助有效性的讨论就是在这样的背景下展开的。影响援助有效性的因素有很多,有的因素和项目资金相关,有的因素则设计具体的项目设计和实施方式,而还有的因素则与援助的主客体之间的关系相关。Phyllis在本书中一开始便阐明的观点是:援助国和被援助的非洲政府之间的关系(relationship),尤其是相互之间的信任(trust), 是影响援助有效性的至关重要的因素。当然,在提出“信任”这一命题的同时,作者并不否认其他因素的重要性;事实上,她也曾在许多场合讨论具体的项目设计和资金的问题,不过在本书中作者更倾向于把话题缩小,来仔细审视Donor和非洲政府之间的信任关系。

 

在主体部分,作者提出构建这种信任的六大元素–共同目标(shared purpose),承诺(commitment), 可靠(reliability), 熟悉(familiarity), 透明(transparency) & 公开坦陈沟通(open and honest communication),以及缺失这些元素如何影响援助的有效性。作者借用自己任职赞比亚和莫桑比克期间对援助方和政府代表的大量访谈经历,通过具体的一些实例来辅证她的观点。

 

【公开坦陈沟通】作者回顾了她自己刚刚到赞比亚就任世界银行国家代表的时候,在与对方财政部长第一次见面商讨援助计划的时候,作者当时一条条列好需要讨论的话题,可是结果是解释问题(而不是解决问题)花费了大量时间;第二次作者再去会见财政部长的时候又准备了一些新的讨论问题,可是对方却围绕第一次会谈的问题展开了更多的讨论。于是作者开玩笑说“the government was always one meeting behind"。过了很久以后作者才明白当时的那届政府倾向于在做出任何决定以前像内阁成员进行充分的意见沟通。如果没有形成足够的共识,财政部长无法轻易就某个议题做出决定。在作者意识到这一点之后,她开始改变自己的做事风格,并有意识地在提出议题和达成协议之间为对方政府留出相应的时间。作者提到这样做之后”trust increased" (原书第47页)

 

【透明】援助方和被援助政府之间的信息交换:刚才提到PRSP-相比于世界银行之前缺少公众咨询的项目来讲透明度增加了很多,虽然依然有很多问题,但却体现了援助理念的一个进步。

 

一个类似的框架:我在商学院课堂上听过的一个版本:Trust=(credibility+reliability+intimacy)/self-interest 

此外,作者还强调了文化因素和制度设计不同造成的援助过程中的不和。

李安山 《全球化视野中的非洲:发展、援助与合作》对等信任

 

【结论】

援助方的能力建设

援助项目的明确-PRSP CDF(comprehensive developmentframework)

媒体

信任 沟通

 

精彩讨论

 

1)关于国际组织面临的窘境




 

2)关于当地NGO给Donor造成的困惑

 

哈拿提总结:

过去十年的注意力都集中在对双边和多边捐助方的协调上,目的是提高援助的效率和有效性。DAC在2003年创立了援助效果工作小组(WPAE),以建立一个国际发展合作框架。从WPAE成立以后,它已经资助了四届关于援助效果的高级论坛,分别是2003年罗马高级论坛,2005年巴黎高级论坛,2008年阿克拉高级论坛和2011年釜山高级论坛。这些论坛确立了关于发展援助的共同目标、原则和承诺,也使对有效援助的原则构想生根发芽。2011年的釜山宣言到目前为止已经得到超过100个国家的支持,也成为他们使援助影响最大化的蓝图。

 

第一届高级论坛(罗马,2002年)标志着援助效果的原则第一次在具体的宣言中概述出来。罗马宣言列出下列优先行动:

●发展援助应该根据受援国的优先权和时间表来提供

●援助国的重点应该落在授权合作和提高工作人员在国家方案和项目上的灵活性

●好的实践应该得到鼓励和监督,受到分析工作的支持,帮助加强受援国在决定它们发展途径上的领导力。

 

提高援助有效性的第二届高级会议(协调,一致,成果)(巴黎,2005年),它标志着援助国和受援国第一次都同意信守承诺,相互负责。在有效援助的原则之外,巴黎宣言提出了一个实际的、以行动为导向的路线图,来提高援助质量和它对发展的影响。它落实了一系列特定的实施措施,也成立了一套监控系统来评价进展和确保援助国和受援国相互对自己的承诺负责。

 

巴黎宣言概述了下列五项基本原则,以使援助变得更加有效:

第三次高级论坛上(阿克拉,2008年),是一个史无前例的发展合作伙伴的大联盟的集会,包括发展中国家,援助国,新兴经济体,联合国,多边机构和民间社会团体。他们共同参与了讨论,让更多的利益相关方参与到援助效果的议程中。这次论坛强调要深化落实2005年巴黎宣言设定的目标,以及改善重点地区的有关项目。

 

为了强化和深化落实巴黎宣言,阿克拉议程行动(AAA)估计了进展情况,为加速实现巴黎设定的目标设定了日程表。它提议在所有权,伙伴关系和交付成果等方面做出改善。

 

关于援助效果的第四次高级论坛(釜山,2011年)标志着关于援助和发展的国际谈判的一个转折点。这次多方签署的《釜山有效发展合作伙伴关系》是釜山论坛的最高成果,包括了发达国家、发展中国家、新兴经济体、南南及三方合作提供方,以及民间团体。这份宣言第一次设立了发展合作框架协议。这份框架包括了传统的援助国,南南合作方,金砖五国,公民社会组织和私人资助者。

 

经济合作和发展组织(OECD),联合国开发计划署(UNDP)和世界银行,共同负责监督《援助有效性巴黎宣言》进展情况,并分别在2006年、2008年和2011年连续三次进行相关调查。这个调查标志着第一次全球范围内尝试去落实监测框架和全球责任,即兑现援助国和发展中国家所达成的全球责任。在调查中,对12个国际公认的巴黎宣言指标进行了评估,以确定是否实现了其承诺。在2011年的调查中发现虽然在某些指标有所进展,但是援助国和合作国家只实现了13个全球目标中的一个(第四条承诺―协调援助增强实力―衡量援助国在多大程度上以一种协调的方式提供援助来支持国家的发展目标。)

 

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