ISAW读者会第一期:Dead Aid?援助真的致命么?

主持人:北京大学燕京学堂陈振兴

嘉宾: 李杭蔚,驻非媒体人。

 

                                                                                                                  《Dead Aid》书评
 
 
《Dead Aid》跟《龙的礼物》等书目都可归于关注非洲发展的畅销书,也算是我的非洲启蒙书。在赞比亚的读书节目中,我也曾做过分享。之所以在本次微信分享会和读书节目中都推荐阅读这本书,是我觉得这本书可以很好地帮助我们对非洲目前存在的一些问题,尤其是国际援助问题进行深入的思考和分析。
 
作者丹比萨·莫约被称为非洲的女儿,她是赞比亚裔经济学家,曾在高盛银行工作多年,现在在世界银行做政策顾问和研究工作,长期关注非洲的发展问题。她著有一系列关于非洲发展的畅销书,包括《Dead Aid》《How the West Was Lost: Fifty Years of Economic Folly – And the Stark Choices that Lie Ahead 》(2011) 以及《Winner Take All: China’s Race for Resources and What It Means for the World》(2012)。莫约因其对非洲发展问题有独到深刻的见解和研究,特别是对西方主导下的国际社会对非援助政策的尖锐批评而受到各方关注。

 

 

丹比萨·莫约 图片来源:网络

莫约的三本书我都读过,其中《Dead Aid》因为其惊世骇俗的标题最具影响力。三本书的学术价值并不算太高,因为书中的很多论证显得仓促且不值得推敲。Dead Aid作为畅销书,尽管褒贬不一且曾引起过不少学术争议,但无疑是成功的。过于绝对的标题听起来也许并不客观和理性,但起码能够让人们对援助本身及其方式进行重新思考。

 

莫约在Dead Aid一书中批评西方发展援助在非洲的有效性,甚至痛斥西方发展援助对解决非洲问题并非有益而是 “有害的”。 莫约认为“aid has been, and continues to be, an unmitigated political, economic, and humanitarian disaster”,并提出了一个惊人的结论:供给非洲的援助使穷人更加贫困、经济增长更加缓慢,并造成了非洲国家不堪重负的债务等一系列问题。本书主要举例说明之前西方在非洲的援助是无效的,以及为什么是无效的,并提出了自己对非洲发展的建议和模式,重点说明无偿援助不如有效投资。

 

 


图片来源:网络

作者认为援助不但没有使非洲经济发展,反而让非洲经济倒退了。(注:援助是分类的。人道主义援助和紧急救援不在此书讨论之类。此书批评的是系统性援助)。非洲的贫困率伴随着援助的到来从11%增长到了66%,非洲约十亿人口中的60%陷入了贫困的泥淖。援助还带来了除经济以外的严重问题,如腐败、利益冲突等。这种结果反过来又会导致要求援助者提供更多的援助,从而形成恶性循环。在缺乏监管的资金的侵蚀下,援助导致腐败的滋生和蔓延。“在一个依赖援助的环境里,本可以建立繁荣经济基础的那些有才能、受过良好教育、有原则的人,逐渐会变得不讲原则、不再高效工作,最终侵蚀这个国家的成长希望。”她对现存的援助体系十分失望,将援助称为“发展的杀手”。她指出:“整个援助惨败中最令人沮丧的是:捐赠者、政策制定者、政府、学者、经济学家和研究发展的专家心里明白,援助现在没有效果,过去没有效果,将来也不会产生效果。莫约期待“最终目标是实现一个没有援助的世界”。
 
作者尖锐批评了过去数十年西方主导下的国际社会对非援助政策,认为这种带有支配性、居高临下的援助不仅对改善非洲民生状态和推进发展进程无效,反而让非洲深陷依赖外援的陷阱。作者认为,援助并不是永恒的,然而非洲对援助上瘾。非洲各国应该制定系统的终结援助计划,逐渐减少系统援助,用其他金融方案替代援助。非洲需要的不是恩赐性的援助,而是可以开发这块大陆巨大发展潜力的平等贸易、投资与经济合作。莫约认为,与中国这样的新兴国家合作将给非洲带来改变命运的历史性机遇。

 


图片来源:网络

事实上,莫约并不是第一位质疑援助有效性的学者。世界银行前高级研究员William Easterly在其名为 《白人的负担: 为何西方援助他国的努力为害甚多而增益甚少》著作中,直言西方国家 “原本善意的同情” ( well-meaning compassion) 为世界穷人所带来的益处几乎微乎其微。学者David K. Léonard也批评历史上国际社会对非洲的经济援助和技术支持存在着功能性缺陷, 呼吁必须调整非洲国家与国际体系间的经济与政治互动模式。
 
而援助真的是制约非洲发展的本质性因素么?援助真的对非洲的发展不起丝毫作用么?莫约一书备受质疑的原因就是论证援助与经济增长与否的直接关系过于粗暴简单,因果关系的论证比较弱。如莫约在书中写到:”西方对非援助已达半个多世纪。然而,结果如何呢?两组数字可说明问题:1970-1998年,在对非洲的援助资金达到高峰时,非洲贫困率从11%增长到66%,即非洲约10亿人口当中的6亿陷入贫困。” 而这组数字忽略了冷战及20世纪70年代世界性经济危机的背景,冷战期间,西方国家援非的重点并不在于经济发展。
 
而在2008年世界经济危机前, 18个非能源国家的非洲经济体,如坦桑尼亚,马里、加纳、布基纳法索等的GDP年均增长率超过5%。而这些国家均为高度依赖援助的国家。
 
或许,真正需要关注的问题应该是如何提高援助的有效性(how to increase aid effectiviness)?例如如何建立相关的政策和制度化的体系, 保证援助的透明和有效,减少(杜绝应该很难实现)贪污腐败的现象。以中国对非援助为例, 中国对非的援助主要以基础设施为主,但中国似乎并不是太注重维护(Maintenance)。基础设施很重要,但如果不注重维护,缺少保养之道,这很可能意味着你需要不断地重新维护或者翻修。在采访欧盟前驻赞比亚大使Gilles Hervio时他也指出:“维护的模式应该要运用到非洲基础设施的制度中。如果没有强大的制度,建造的基础设施将是难以持续的。”
 
援助并非贫穷的解药。非洲60%的人口在24岁之下,因此外国投资创造的就业机会是能够减少贫困和避免发生类似阿拉伯国家政治动荡的主要途径。而非洲的未来掌握在非洲人自己的手中,来自外部的支持或将有助于非洲的发展,但没有任何外人能够拯救这片大陆,非洲的出路在于非洲人自己。我很赞成莫约的一句话:“ we (African) live in a cuture of aid”, 非洲人想要发展,首先要从改变这样的文化开始。
 
最后,当我们讨论援助时我们到底在讨论什么?理解到底什么是援助,什么是完全的商业行为,什么是有附加条件的援助贷款,什么是商业贷款是非常重要的。
 
 
 
讨论摘选
 

 

关注一:有条件援助VS无条件援助

 
读者@冰 问:关于西方主导的援助通常是有条件的,而我国对非洲的投资,是没有的。这两种模式各有何利弊
 
杭蔚答:首先,我要说两点。第一,任何政府对他国的援助都或多或少带有政治或者经济性目的-所谓“一切围着利益转”,国际政治的博弈以及各国的经济往来之中,没有谁愿意充当“傻白甜”的角色。中国对非洲的援助不是无条件的,尽管也许表面上看上去如是。第二,无条件的援助并不比有条件的援助更有优势,尤其是援助给一个公认混乱、腐败无序甚至是流氓国家——这只会导致独裁者进一步稳固其政权,加深其进一步的腐败。就援助政策和效果而言,可能还是需要区别来说,具体到国家来讲。因为无论是中国还是西方,他们对非洲的援助政策很多时候也是因国家而异的。Africa is not a country.
 
灵修补充:是,中国的援助和投资最早也是有很多政治和经济目的的。对非洲来说实际的好处是显而易见的,但操作方式有待改善,不能总是琢磨如何搞定国家老板吧。
 
拓展阅读:《观念的水位——我们在输出什么》- 刘瑜

 

“无条件经济合作” 是一个饱受争议的问题。中国在和他国进行经济往来时,始终坚持 “不干涉政治” 原则:你的部队正在杀人放火是吧,没关系,我们接着做生意;你正在选举舞弊是吧,没关系,我们接着做生意;你刚贪污了几百万美元是吧,没关系,我们接着做生意。总之, “政治是政治,经济是经济”,政治怎么样我不管,我只要跟你做生意。而这是广泛受到国际批评的一个焦点问题。虽然历史上欧美国家亦是如此,甚至有过之而无不及,但它们近年来却有 “良心发现” 之意:在与发展中国家进行经济交往中,对 “流氓政权” 实行经济制裁,对一般发展中国家发放 “有条件贷款” , 条件包括紧缩财政、抑制腐败、政治透明等等,即,援助不仅仅是援助,而且是改造发展中国家政治经济模式的一个工具。

  

在西方看来,中国的 “无条件合作” 无疑颠覆了其改造穷国腐败、专制政治的努力。这就像那些宠小孩的老人, 父母刚开始训练孩子不要过度吃糖,老人却一把一把地给孩子塞糖。这种“ 滥发糖” 行为的极致,在西方人看来, 体现在中国和苏丹、津巴布韦这两个政权的关系上。

 

 对这个批评, 我有保留地赞同。赞同是因为经济不可能仅仅是经济,它一定有其政治后果。但是另一方面,我怀疑很多人高估了中国对这些国家的影响力。正如不能说中国国共内战是因为美国对蒋介石的军售和经济援助一样, 将苏丹内战、津巴布韦危机归咎于中国政府,似乎有避重就轻之嫌。

 

更重要的是, “无条件经济合作” 也未必一定是坏事。一个有目共睹的现象是,西方的 “有条件合作” 开展多年却收效甚微。就经济制裁来说,史上最长的两次经济制裁(伊拉克和古巴),不但没有推翻独裁政权,反而 加深了两国人民的痛苦,基本上相当于拿独裁者的错误来惩罚老百姓。就有条件贷款来说,从80年代执行到现在,鲜有成功,很多亚非拉国家不但没有实现政治转型,反而走向了政治崩溃。中国的 “无条件合作” 不妨是一 种尝试,它的最大受益者也许是独裁者,但是经济渗透效应也许可以把其中一些好处带给老百姓,比如缓解就业、发展基础设施。既然直接命令发展中国家政治改革鲜有成功,带动其经济发展,让政治改革从经济发展中生长出来,也是一种思路。
 
关注二:政府的执行及监督能力

 

主持人Bruce: 援助的效果很大程度上归因于政府等机构的执行和监督能力。

杭蔚:赞同。如果一个国家的落后真的只是缺少海外投资,在政府廉洁、有前瞻性且有经济鼓励政策的前提下,我相信援助是能够在一定程度上改善当地的经济状态的。但是,虽然说非洲有54个国家,但在这54个非洲国家中真正能够找出哪几个国家政府不腐败、有前瞻性和有经济鼓励政策的呢?答案可能不太乐观。

 

主持人Bruce:可能很多非洲国家本身就是腐败的,导致执行援助政策的效果大打折扣,最后援助没有效果,甚至更糟。所以又可能会给人一种印象,援助只会带来腐败,导致经济增长缓慢。但其实这与援助本身并没有实质性的联系,可能更多是受援助国自身的问题。

 
关注三:西方的援助现状

 

灵修:感觉西方是两头都发力吧。只不过西方市场经济程度较高,企业在非洲的商业行为一般都是市场驱动而非政府驱动,所以在惠民、服务和社会责任方面都要领先中国一筹。印度相对来说更像西方一些。(印度和中东在非洲的投资都很多,而且是市场化投资)

 

杭蔚:我觉得西方或者说发达国家对非洲的援助政策正处在不断的发展、修正中。比如说,近年来有条件援助政策(政治条件如人权、军事等,经济条件如进出口产品规定)越来越系统化。未来国际援助的方向和出路在哪?我想应该离不开规范化、系统化和透明化。现阶段西方国家对非洲的政策很大程度上也正在转向能力建设并鼓励民间力量参与。主要针对的是非洲发展面临的几个重要瓶颈,比如劳动力素质低下、贪污腐败、疾病和环境恶化、气候变暖等。这些关注点决定了援助进程的缓慢,因为这些问题的解决都不是一蹴而就的,难以产生立竿见影的效果。

 
关注四:中西方如何互相借鉴
 
杭蔚:关于中西方如何互相借鉴,我可以在这里援引一下之前采访前欧盟驻赞比亚大使Gilles Hervio的回答。我问他,就援助效果以及非洲关系等方面,您认为欧盟与中国之间在哪些方面可以互相借鉴。我觉得他的回答很中肯。
 

他回答:中国与欧盟在非洲的发展值得互相学习与借鉴。我认为中国在非洲表现得更谦卑。有时候,我们认为我们知道了真相,非洲人需要听从我们的建议。我认为这是一个很大的错误,在今后的工作中我们必须做出改变。中国在非洲的发展敢于承担一定的风险,我们相比于中国显得更为保守,因为我们害怕失败。欧盟在非洲的发展需要更迅速,更灵活并且更具有远见。

 

中国也可以学习一些欧盟在非洲的经验,尤其是在基础设施建设方面的经验。中国在非洲大力发展基础设施,但并不总是对所在国产生积极影响。基础设施建设很重要,但是维护也同样重要,这是我们在过去总结的经验。举个例子,如果你修建了一条道路,但是缺少保养之道,这很可能意味着你需要不断地重新维护或者翻修。这也是我们之前在一些国家的教训。通过总结经验吸取教训,我们告诉相关国家维护的重要性,这包括建立相关的政策和制度化的体系。维护是非常关键的一步,维护的模式应该要运用到非洲基础设施建设的制度中。如果没有强大的制度,建造的基础设施将是难以持续的。我将非常高兴看到中国朝着这个方面发展,因为这是非常具有挑战性的。

 

关注五: 日本对华援助

 

主持人Bruce:中国在改革开放初期也接受了相当多的对外援助。比如来自于日本和世界银行的援助等,正因为如此,中国经济也才获得了更快的发展。援助对中国经济的发展有一定的效果,其原因在于,中国有一个强有力的政府,能够执行很多既定的促进经济发展的政策。而很多非洲国家可能是一个小政府的格局,所以就算接受了很多援助,但政府也没有能力很好地利用这些援助。我补充一下,援助对中国改革开放初期的发展,我觉得帮助倒是挺大的。中国政府当时缺少资金和技术,而日本给了中国很多援助(ODA),这很大地推动了中国对外开放的速度,很多经济项目才能上马。(ODA其实就是日本政府觉得不给中国战争赔偿,过意不去,就以政府间援助的名义给了中国很多无偿、无息贷款,前年才取消。Yuwei补充:中国的战争赔偿是当年毛爷爷大笔一挥不要的。友谊补充:JICA在北京还有办公室,日本对华发展援助资料可以从他们那获取)

 

 

 
 
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